Политология, геополитика, теория коммуникции, библиотека

Научный анализ государственного управления невозможен без учета тех методов, с помощью которых осуществляется государственная власть. Одним из центральных понятий, с помощью которого возможно достижение указанной цели, является понятие «политического режима». Оно позволяет раскрыть конкретные исторические и национальные особенности функционирования и развития политической системы общества.

Если форма правления отвечает на вопрос о системе построения высших органов государственной власти, форма государственного устройства – о национально-территориальной организации государства, то политический режим дает представление о том, как осуществляется государственная власть. Если понятие политическая система определяет общий порядок взаимодействия и функционирования политических институтов то, политический режим выражает специфические пути и средства, какими эти институты взаимодействуют друг с другом.

В политической науке понятие политический режим получило широкое распространение с начала 60-х годов. Однако споры по определению данного понятия продолжаются и по настоящее время. В основном спор ведут два направления в политической науке: политико-правовое и социологическое.

Сторонники первого направления, по сути, отождествляют режим с системой или формой государственного правления. В странах с доминирующим влиянием государствоведения, например, во Франции, понятие политического режима относится к категориям конституционного права и оно связывается с особенностями разделения государственной власти.

Один из крупнейших французских политологов М. Дюверже включает в политический режим следующие элементы: правительственную власть и подчинение ей граждан, избрание правительственных органов, структуру правительства, ограничение власти правительства [Duveiger M., 1970, 13–14].

В зависимости от степени разделения функций государственной власти оно выделяет следующие режимы: режим слияния властей – собственно монархия, режим разделения властей – президентская /c. 39/ республика, режим сотрудничества властей – парламентская республика.

Так, Дж. Барнс, М. Картер, М. Сандмор считают, что «режим есть специфический период действия политической власти, осуществляемой в рамках политической системы». Ученые, представляющее институциональное направление политического анализа, больше склонны смешивать «режим» с понятием форм правления или государственного строя. «Политический режим, – пишет, например, американский исследователь К. Бекстер, – есть система или форма правления» [Цыганков А.П., 12].

К этой группе политического анализа примыкают и неоинституциональные разработки, часто связывающие свое происхождение с именем крупнейшего американского политолога Г. Лассуэла. Особенность понимания режима Г. Лассуэлом состоит в том, что он рассматривается режим как способ упорядочения, легитимизации политической системы. По словам ученого, «режим ("форма правления", "политический порядок") представляет собой образец политических форм... Режим функционирует для того, чтобы свести к минимуму элемент принуждения в политическом процессе» [Цыганков А.П., 13].

Второе направление политического анализа режимов уделяет первостепенное внимание осмыслению тех связей между обществом и государством, которые сложились реально и не обязательно в соответствии с предписанными конституцией и иными правовыми актами, нормами политического поведения. Сам термин «порядок», «режим», по меньшей мере, со времени выхода в свет работы А. Токвиля «Старый порядок и революция» обладает здесь совершенно иным смысловым звучанием.

В данном случае режим рассматривается не только как «форма» (будь то правления или государственного устройства) и даже не только как структура власти с присущими ей методами реализации политической воли, но и в гораздо более широком значении как баланс, соответствие, имеющееся во взаимоотношениях социального и политического. «Политический режим, – пишут Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. – есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления обществом» [Зеркин Д.П., Игнатов В.Г., 2000].

Нередко понятие «режим» сопоставляют с понятием «система». Если системная теория задавалась выявлением общих функций политической системы, то политический режим, по мнению, например Р. Макридис, «обозначает специфические пути и средства, какими эти функции могут быть структурированы и встроены в институты и процедуры, а также возникающие в ходе этого специфические взаимоотношения» [Macridis R., 3].

В таком понимании «режим» оказывается весьма близок «политическому процессу», значение которого тесно переплетено с содержанием системы. Политический процесс, по существу, представляет собой динамический аспект политической системы, он и есть эта система, но представленная в разрезе ее становления, /c. 40/ функционирования и развития. Выработка правительством политического курса является ключевым моментом политического процесса. Влияние экономических корпоративных и индивидуальных акторов оказывается важным, когда оно отражается на решениях, принятых в рамках правительственных институтов. Общественные и групповые интересы, не будучи трансформированы институтами государственного управления в законы или политический курс в соответствии с нормативно установленными правилами принятия решений, не могут стать эффективными инструментами политики.

Следовательно, политический режим недостаточно связывать лишь с формой правления. Решая задачи социальной и политической стабилизации, он способствует организации значительно более масштабных, макросоциальных процессов. На практике политический режим представляет собой единство формальных, политико-правовых институтов и неформальных норм и отношений, образующих конкретно-историческую систему осуществления государственной власти и управления.

Политический режим представляет собой совокупность властных структур, позволяющих правящей группе осуществлять возложенные на него полномочия. В одних случаях могут существовать институт многопартийности и развитые структуры гражданского общества, в других – политические решения принимаются и реализуются режимом в опоре на принципиально иные структуры и механизмы (например, армию или бюрократию), без всякого согласования с общественными интересами

Любой режим в своей деятельности обращается к тем или иным средствам и методам достижения целей. Режимы могут существенно отличаться друг от друга в зависимости от того, какие методы (насильственные или ненасильственные) используются ими в достижении поставленных целей. Важно не смешивать между собой методы осуществления власти и собственно властные структуры. Свидетельством того, что это не одно и то же, служит, например, богатый опыт функционирования авторитарных режимов. «Обладающие нередко сходными репрессивными структурами политической власти, – пишет А. Цыганков, – авторитарные режимы далеко не всегда обращаются к фронтальному насилию в достижении поставленных целей. В тех случаях, когда более эффективным оказывается использование методов убеждения, а не принуждения, репрессивный по своей природе режим может, вопреки ожиданиям, оказаться способным проявить "несвойственную" для него гибкость и склонность к компромиссам» [Цыганков А.П., 17].

Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом политической власти и как осуществляются власть и государственное управление. Сущность политического режима обусловливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом – обществом. В зависимости от политического режима управляющие субъекты, а соответственно и системы государственного /c. 41/ управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авторитарных и демократических систем, в том числе смешанные и переходные.

Авторитарный тип государственного управления – это такой, в котором субъект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с верховным правителем – индивидуальным или элитной узкой группой (партийной, олигархией и пр.). Авторитарный субъект реализует себя через единую вертикаль власти, идущую только сверху вниз и преимущественно в совокупности методов принуждения и физического подавления объекта властвования. В своем крайнем проявлении (тоталитаризм) авторитарный субъект отвергает относительную самостоятельность управляемого объекта и возможность его активности (субъективации) в любой форме.

В системе авторитарного управления признается исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации). Проблема обратной связи (обратного воздействия), по сути, волюнтаристски снимается. В историко-типологическом плане авторитарная система – это традиционный, или в лучшем случае, – авторитарно-бюрократический тип государственного управления.

Общие составляющие авторитаризма могут быть сведены к следующему: власть в государстве принадлежит определенному лицу или группе (гражданским или военным), которые проводят политику обеспечения собственных благ и привилегий, не вмешиваясь в регулирование отдельных сфер жизнедеятельности социальной системы. Власть заинтересована в осуществлении одностороннего влияния на общество и в недопущении общественных структур к принятию важных политических решений.

Во многих авторитарных режимах еще не существует четкой дифференциации на собственно политическую и административную элиту. Поэтому политическая и административная виды деятельности могут осуществляться одними и теми же группами лиц. В результате, политическая деятельность нередко осуществляется административными методами, что, как правило, приводит к понижению действенности и эффективности функционирования политического режима, росту числа политических назначенцев на административные роли, коррупции, снижению гибкости в управленческой деятельности.

Авторитарные режимы по своим признакам достаточно разнообразны. В истории развития общества исследователи выделяют следующие их типы: традиционные авторитарные, авторитарно-бюрократические, военные режимы. /c. 42/

Основу традиционного авторитарного режима образует единство власти и собственности. Власть и собственность либо передаются по наследству (Саудовская Аравия), либо захватываются вооруженным путем (Афганистан в период правления движения «Талибан»). Специализированный бюрократический аппарат либо отсутствует, либо представляет собой экономически привилегированный класс. Большинство населения исключено из политического процесса и не имеет реальных каналов воздействия на принятие государственных решений, выработку правительственного курса.

Авторитарно-бюрократический режим опирается на вооруженные силы и привилегированный разросшийся бюрократический аппарат. Во главе такого режима, как правило, стоит одно лицо, претендующее на выражение воли «всего народа», имеющее твердую поддержку в армии и в бюрократическом аппарате. Политика такого режима носит полуоткрытый характер и не чуждается социальной демагогии. Она допускает существование одной или нескольких политических партий, лояльно настроенных по отношению к режиму, и конкурирующих между собой за власть, но ограничивает политическое участие большинства граждан.

Военный режим есть форма авторитарного правления, в которой государственная власть либо прямо и открыто принадлежит военным, либо она формально находится в руках гражданской администрации, но, по сути, государственной политикой занимаются военные. В условиях военного режима административное управление переходит в руки военных, которые вносят в политический процесс и государственное управление, присущие армии как институту специфические особенности. Как правило, военные запрещают какую-либо деятельность политических партий и движений, ограничивают личностные и гражданские свободы, приостанавливают или вообще отменяют действие конституции и других норм права, устанавливают в государственном аппарате строгую исполнительскую дисциплину, переходят преимущественно к административным методам управления, основанным на прямой угрозе насилия и физического принуждения. По сути, сфера политического резко сокращается и подчиняется иерархизированному непрофессиональному административному управлению.

Установление военного режима, как правило, связано с сильным социально-экономическим кризисом, неспособностью гражданского правительства найти правильные методы управления в условиях кризисного развития. Период правления военных всегда носит временный характер и завершается либо добровольным (Португалия, Чили), либо насильственным переходом власти в руки гражданской администрации.

Вопрос эффективности и общественной полезности авторитарного режима был поставлен еще в 50-е годы XX в. Тогда ученые Гарвардского университета, наблюдая за процессом высвобождения государств Африки и бассейна Тихого океана от колониальной зависимости, пришли к выводу о необходимости промежуточного введения авторитаризма. Дело в том, что молодые /c. 43/ государства пытались сразу же строить демократические институты и отношения. Но в условиях экономического хаоса и политической дестабилизации необходима была сильная власть, исполняющая жесткие непопулярные решения и контролирующая поведение общественных сил. Такой тип политических режимов назвали «новым авторитаризмом». Однако во многих странах авторитарный переход к демократии затянулся, они как бы «застряли» на этом этапе, поэтому авторитарный стиль управления характерен для них и сейчас.

Демократия означает «правление народа». В крупных политических системах, к каковым относятся современные государства, демократия должна осуществляться преимущественно за счет непрямого участия в выработке политического курса. Выборы, состязательные политические партии, свободные средства массовой информации и собрания представителей – те политические структуры, которые делают возможными определенный уровень демократии, определенную степень «правления народа» в крупных политических системах. Подобную непрямую демократию нельзя назвать ни полной, ни идеальной. Но чем сильнее граждане вовлечены в политический процесс, чем более влиятельны их решения, тем демократичнее система. В демократических системах конкурентные выборы позволяют гражданам участвовать в формировании политического курса посредством отбора и отклонения тех лиц, которым принадлежит ключевая роль в его определении. В крупных обществах необходимым условием сколько-нибудь реального «правления народа» являются состязательные выборы на основе всеобщего избирательного права для совершеннолетних.

Демократический тип государственного управления – это такой тип, в котором, субъект управления представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им.

Демократической системе управления также присуща вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот – снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом. Она слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.

Известно, что демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. См. табл. 1. /c. 44/

Таблица 1

Ист.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М., 2002. С. 194.

Демократический президентский режим предполагает наличие двух раздельных правительственных органов – исполнительного и законодательного, которые самостоятельно избираются и санкционируются народом. Каждая ветвь власти наделена особыми полномочиями в рамках конституции и избирается на определенный срок, причем ни одна из них не может с помощью обычных средств сместить другую.

Единым главой исполнительной власти является президент. Правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственность перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство согласно действующему в президентских режимах принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская модель правительства предполагает создание системы, при которой обе ветви власти – законодательная и исполнительная – действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Хотя президентская модель предоставляет больше самостоятельности парламенту, чем в парламентской модели, правительство тем не менее занимает центральное положение и играет решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.

В президентских республиках правительство слабо заинтересовано в контроле за парламентскими фракциями, но это не значит, что /c. 45/ такой контроль отсутствует. Правительство осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется даже тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.

В американской модели президент, являясь главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством – от назначения на правительственные посты до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто-то из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его.

В свою очередь парламентский режим обеспечивает взаимозависимость исполнительной и законодательной ветвей власти. При таком устройстве непосредственно избирается только законодательная власть, тогда как кабинет (коллективное руководство исполнительной власти) вырастает из легислатуры. В парламентской системе правительство занимает по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. Это несмотря на то что в парламентском режиме правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия. Следует учитывать тот факт, что правительство состоит из лидеров правящей партии, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. См. табл. 2.

Ист.: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. Мировой обзор. М., 2002. С. 216.

В парламентских режимах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. Правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из лидеров победившей партии (или партий). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии. В Британском парламенте, например, партийные фракции как консерваторов, так и лейбористов находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции.

Так, деятельность лейбористской фракции в Палате общин регулируется «постоянными правилами парламентской Лейбористской партии», которые являются органическим дополнением общепартийного устава. Сложившиеся нормы отношений характеризуется как «жесткость партийной дисциплины».

В кабинете председательствует премьер-министр (в Германии его именуют федеральным канцлером), который возглавляет правительство и отбирает других министров кабинета. Как правило, ни одна из ветвей власти не имеет фиксированного срока полномочий. Кабинет в любой момент может быть смещен посредством вотума недоверия, и в большинстве случаев то же самое относится и к законодательному органу (парламенту).

В парламентских системах верховная исполнительная власть, как правило, всегда разделена между главой государства (президент) и главой правительства. Первый выступает преимущественно как представительное должностное лицо, второй принимает и осуществляет властные решения, несет ответственность за правительственный курс перед парламентом и главой государства.

В странах с парламентской системой глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Любые акции главы государства есть, по сути, правительственная деятельность. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, право вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия.

Демократический полупрезидентский или смешанный режим совмещает в себе черты парламентского и президентского режимов. Президент и законодательный орган избираются народом на раздельных выборах, как и в случае с президентским режимом, но президент наделен правом в определенных, предусмотренных законом условиях, распускать легислатуру (как при парламентской системе). Кабинет министров назначается президентом (как при президентской системе), но парламент обладает правом либо влиять на процесс формирования правительства, либо смещать его, вынося вотум недоверия (как при парламентской системе). /c. 47/

В основном в странах со смешанным политическим режимом присущ внепарламентский способ формирования правительства. Наиболее типичным примером является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и содержит положение об ответственности правительства перед парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов парламента. Президент Франции назначает премьер-министра. Он прекращает исполнение обязанностей премьер-министра после вручения им заявления об отставке правительства. Президент по предложению премьер-министра назначает других членов правительства и прекращает исполнение ими их служебных обязанностей.

Конституции большинства стран Восточной Европы утвердили именно смешанный тип политического режима. Избираемый народом глава государства олицетворяет единство нации, он наделен реальными и символическими полномочиями, позволяющими ему обеспечивать единство системы государственного управления и служить гарантом стабильности новой демократии. Правительство несет ответственность перед парламентом и президентом.

Высшее руководство исполнительной власти может быть индивидуальным и коллективным, включающим в свой состав как избранных, так и назначенных должностных лиц, обладающих определенными полномочиями в выработке политического курса. В Великобритании премьер-министр назначает около ста министров и младших министров, примерно столько же делает назначений канцлер ФРГ. В США вступающий в должность президент в общей сложности из примерно 11 тыс. руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства лично назначает около 2000 должностных лиц, 200 из которых занимают ключевые посты в исполнительной власти [Алмонд Г., 211]. Лишь состав сотрудников президентского аппарата американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого-либо согласования с Конгрессом.

Во многих политических системах кабинет министров является важнейшим, коллективным органом принятия решений. По ряду причин его власть особенно велика в парламентских системах. В кабинет обычно входят руководители (их нередко называют «министрами» или «государственными секретарями») всех основных департаментов («министерства исполнительной ветви власти»). Кабинет довольно часто собирается, иногда по несколько раз в неделю, а его членов, как правило, отбирает глава правительства (президент в президентских системах и премьер-министр – в парламентских), который и руководит его работой.

В президентских системах выбор членов кабинета обычно составляет прерогативу президента, хотя иногда (например, в Соединенных Штатах) требуется и одобрение законодательного органа (в США – сената). Как правило, президент имеет возможность по своему усмотрению смещать членов кабинета, тогда как полномочия законодательного органа в этой сфере в большинстве случаев бывают жестко ограничены. /c. 48/

В парламентских системах процесс отбора членов кабинета носит совсем иной характер, ибо кабинет должен пользоваться доверием парламентского большинства. Поэтому формирование кабинета зависит от результатов выборов и состава парламента. Когда состязательная партия получает парламентское большинство самостоятельно, она может (если в ней существует единство) сформировать кабинет из своих членов, а затем проводить через парламент и воплощать в жизнь свой политический курс. Иногда вопрос о том, кто будет контролировать большинство в парламенте, решается непосредственно в ходе выборов. Именно так всегда и происходит в чисто двухпартийных системах, где-либо одна, либо другая партия обязательно получает большинство. Так может произойти и в многопартийной системе, если одна из партий приобретет больше мест в парламенте, нежели все ее конкуренты вместе взятые. Но чем больше в данной системе партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно завоевать большинство. Ситуация, когда одна партия единолично контролирует парламентское большинство, называется мажоритарной. Там, где в рамках парламентской системы образуется мажоритарная ситуация, партия большинства практически всегда самостоятельно формирует однопартийный кабинет большинства.

Однако гораздо чаще бывает так, что ни одна из партий не набирает большинства голосов. Для многих многопартийных систем типичным является такой результат выборов, когда ни одна из партий сама по себе не располагает парламентским большинством, т.е. создается миноритарная ситуация. Чаще всего в таких условиях несколько партий (две, три, а то и шесть или семь) объединяют силы и формируют коалиционный кабинет, в котором все они представлены. Иногда партии предвидят необходимость формирования коалиции еще до выборов. В этом случае они могут заключить между собой соглашение и объявить избирателям, что собираются править совместно, если получат достаточное число голосов. Тем самым партии стимулируют избирателей голосовать за всех членов коалиции. В ряде стран коалиционные правительства пользуются определенными преимуществами, специально предусмотренными избирательным законодательством. Многие правительства во Франции, Германии, Польши, Чехии приходили к власти именно таким путем. В этом случае избиратели получают реальную возможность в условиях многопартийной системы оказывать прямое влияние на выбор будущего правительства, точно так же, как в случае с двухпартийной системой.

Но партии далеко не всегда заключают предвыборные соглашения. И даже если они на это идут, им отнюдь не гарантирована поддержка, необходимая для приобретения парламентского большинства. Когда ни одна из партий или предвыборных коалиций не получает контроля над законодательным органом в ходе выборов, они могут вести торг после завершения избирательной кампании или же, если речь идет о формировании нового кабинета, в межвыборный период. /c. 49/

Рекрутирование высшего руководства исполнительной власти

Политический режим, государственная власть, субъект политической власти, авторитарные типы государственного управления, авторитарные режимы правления, президентский демократический режим, парламентский режим, полупрезидентский демократический режим, институт контрасигнатуры, правительство, кабинет министров.

Страна	Структура высшего руководства исполнительной власти	Структуры рекрутирования	Как часто происходили смены правительства в рамках структуры данного типа
Бразилия	Президент	Партия и избиратели	Часто*
Великобритания	Премьер-министр	Партия, палата общин, избиратели	Очень часто
Китай	Генеральный секретарь**	Партия и военные	Часто
Египет	Президент	Партия и военные	Дважды
Франция	Президент	Партия и избиратели	Часто
Германия	Канцлер	Партия, бундестаг, избиратели	Часто
Индия	Премьер-министр	Партия, Лок сабха, избиратели	Часто (один сбой)
Япония	Премьер-министр	Партия, парламент, избиратели	Часто
Мексика	Президент	Элиты, партия, избиратели	Часто
Нигерия	Президент	Военные	Ни разу
Россия	Президент	Партия и избиратели	Ни разу***
США	Президент	Партия и избиратели	Очень часто