Политология, геополитика, теория коммуникции, библиотека

Административная реформа в России показала, что изменение в системе государственного управления затрагивает целый спектр политических проблем. А это значит, что управление неотрывно связано с политикой, что невозможно реформировать одну часть государственной системы, не обращая внимания на другие ее составляющие. В связи с этим возрастает роль политической науки в исследовании государственного управления.

При той роли, которую играет государство и государственное управление в России, вызывает удивление ограниченное развитие теории государственного управления и политики в отечественной науке. Конечно, опубликован ряд заслуживающих внимания работ ¹, тем не менее, как представляется, данная отрасль знания еще не может характеризоваться как полностью ставшей и самодостаточной. Во-первых, государственное управление разорвано между различными дисциплинами – юридической наукой, социологией, экономикой, историей, политологией. Ее общее основание часто пытаются обнаружить в таких общенаучных теориях, как кибернетика, теория систем и системный анализ, синергетика, организационная теория. При том огромном влиянии данных теорий на государственное управление они, как представляется, могут выполнить лишь часть работы по самоидентификации этой дисциплины. Государственное управление, конечно, характеризуется многими свойствами управления вообще, однако слово «государственный» имеет особое значение. И выявить все свойства государственного управления невозможно путем прикладывания к понятию «управление» смысл «государственное». Можно даже обострить постановку вопроса, если сказать, что государственное управление обладает родовыми признаками по отношению ко всякому другому управлению /c. 3/ людьми. Во-вторых, государственное управление в России до сих пор является довольно «закрытым» объектом для исследования. Это не означает, что вообще отсутствуют возможности для его изучения. «Закрытость» сама является существенной характеристикой, которую следует изучать. В этом отношении наука государственного управления выполняет значимую функцию формирования самой системы государственного управления. Смысл здесь в том, что, чем больше будет работ о государственном управлении, тем более оно будет меняться в сторону открытости не только перед наукой, но и обществом.

Особо следует сказать о недостаточном внимании к этой проблематике в российской политической науке. Стоило многих трудов доказать, что тематика государственного управления и политики должна быть необходимой составляющей государственного образовательного стандарта по подготовке специалистов-политологов, что она должна быть выделена в качестве самостоятельной магистерской программы по направлению «политология». До сих пор среди научных специальностей по политической науке государственная политика и управление не присутствует, ей мало уделяется внимания в научных политологических журналах; по пальцам можно пересчитать опубликованные политологические работы по данной тематике. Между тем в мировой политической науке государственное управление и политика считается одной из самостоятельных суботраслей со своей специализацией, особенностями методологии, журналами. Конечно, государственное управление и политика как научная дисциплина не ограничивается политической наукой. Ее институциализация в качестве самостоятельной научной профессии отмечается во многих странах. Но везде политологическая составляющая этой дисциплины является одной из ведущих.

Книга задумывалась и исполнялась как учебник. Она написана на основе требований государственного стандарта подготовки специалиста по политологии к чтению курса «Государственная политика и управление», включенного в федеральный компонент стандарта по разделу «дисциплины специализации» (ДС.Ф.62). Данный учебник может выполнять организующую функцию и при осуществлении магистерской программы по политологии «Государственная политика и управление» (направление 52.09.05).

Данная работа пытается привлечь внимание читателя к государственному управлению и политике (public administration and policy) как научной дисциплине с акцентом на ее политологической составляющей. Книга написана коллективом авторов – преимущественно специалистами в области политологии, но не только. Среди них есть и экономисты, историки, социологи, философы. Отчасти сознательно, отчасти в силу дисциплинарных границ среди авторов отсутствуют юристы. Дело в том, что в России государственное управление было «захвачено» юридической наукой; это заметно и по массиву юридической литературы по данной проблематике, и по направленности подготовки специалистов по государственному и муниципальному управлению, и по приоритетности юридического /c. 4/ образования для государственной службы. Какую-то коррекцию вносит экономическая наука и экономическое образование, но преобладающим все же является право и правовые дисциплины. Признавая значимость юридического аспекта государственного управления, авторский коллектив хотел бы подчеркнуть и значимость междисциплинарного подхода с акцентом на месте в нем политологической проблематики. То, что работа написана коллективом авторов и в ней отсутствует единый методологический подход (типа неоинституциональный, менеджериальный, сетевой, структурно-функциональный и т. д.) не делает ее простым сборником статей. Анализируя основную проблематику дисциплины государственного управления и политики, книга затрагивает проблемы публичного, или общественного управления, поскольку не только собственно государственные органы, но и местное самоуправление, отчасти общественные структуры, типа профессиональных, территориальных и иных сообществ, также осуществляют управление общественными делами. В этом смысле термин «публичное управление и политика» был бы здесь более уместен, но мы руководствовались названием учебной дисциплины, для преподавания и изучения которой в том числе предназначена эта книга. Следует заметить, что в России термин «public administration and policy» часто переводится как «общественное управление и политика» или «социальное управление и политика». Оба перевода, на наш взгляд, не являются удачными. «Общественное управление» имеет тот недостаток, что требует пояснения, в каком смысле следует понимать слово «общественный» – в широком смысле, включающем и «государственное управление», или в узком смысле, говорящем только об общественности. Термин «социальное управление» ориентирует, скорее, на рассмотрение процессов управления в социальной сфере, тогда как публичное (государственное и общественное) управление и политика в других сферах – экономической, экологической, культурной и др. – остается не схваченным. Конечно, термин «социальный» можно использовать и в значении «общественный», но тогда возникают свойственные ему сложности. Может быть, в дальнейшем термин «публичное управление и политика» будет принят в качестве основного, но сегодня мы вынуждены использовать понятие «государственное управление и политика».

Структура книги довольно прозрачна, и последовательность представленного материала очевидна.

Первый раздел работы посвящен проблеме соотношения политики и управления. В истории политической и управленческой науки дилемма «политика / управление» описывалась неоднократно, но эта проблема так и не получила своего определенного решения. В данном разделе учебника содержится материал о соотношении общества, политики и государственного управления, политической власти и управления. Большое внимание уделяется политическим режимам и особенностям выработки и реализации государственной политики и управления; описывается состояние государственного управления и политики как научной дисциплины; выявляются /c. 5/ основные направления государственной политики, ее принципы и методы. Читатель найдет здесь информацию о том, как данная отрасль знания формировалась, в чем ее особенность, каковы различия в ее развитии по странам.

Второй раздел посвящен основным направлениям в развитии теории государственного управления. В книге представлены традиционные (теории бюрократии и организации) и новейшие тенденции в развитии этой отрасли науки – концепция нового государственного менеджмента, синергетический подход к государственному управлению, новая институциональная методология изучения сферы публичного управления, сетевая концепция государственного управления и политики, концепция руководства (governance). Все эти теории не являются лишь описанием сложившейся практики, а часто служат теоретическим основанием проведения административных изменений, что особенно наглядно продемонстрировала теория нового государственного менеджмента в 80–90-е годы прошлого столетия.

Третий раздел обращает внимание читателя на особенности государственного управления в условиях рынка, неопределенности и риска, а также на взаимосвязи между теорией общественного сектора и государственным управлением. В нем анализируются основные проблемы управления общественным сектором в аспекте дилеммы рыночного и государственного регулирования. Тесно связанной с этой проблематикой является содержание глав, в которых анализируется государственное управление в условиях неустойчивого развития; эффективность государственного управления, которая составляет центр сегодняшней дискуссии об оценке действенности государства; государственное управление и конфликты.

В учебнике представлен методический материал в виде перечисления основных понятий и формулировки вопросов для повторения, задания и литература. Следует тем не менее подчеркнуть, что данная книга – не только учебник в традиционном смысле слова, где авторская позиция или не выражена, или скрыта за устоявшимся набором тем и категорий. Это – не столько адаптированный к уровню обучающегося материал, сколько комплексное описание состояния дел в современной теории государственного управления и политики. В этом авторы следовали той традиции, которая сложилась в других странах, где учебный процесс осуществляется не столько по учебникам, сколько по индивидуальным и коллективным монографическим работам.

Данная работа представляет собой комплексное описание состояния дел в современной теории государственного управления и политики. Развитие теории сопровождается изменениями в практике публичного управления, что особенно наглядно представлено в 80–90-е годы. Авторский коллектив представил эти две тенденции (наука и практика) в сжатом виде, продемонстрировав динамику того, что иногда называют политической политикой. Это издание – первая часть учебника. Вторая часть выйдет позднее. Книга получилась объемной и широкой по охвату тем, она дает полное /c. 6/ представление о современном состоянии дел в этой отрасли знания и политики. Над ней работали в основном специалисты петербургских вузов: Санкт-Петербургского государственного университета, Северо-Западной академии государственной службы, Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена, Санкт-Петербургского университета экономики и финансов, Балтийского государственного технического университета и Санкт-Петербургского государственного горного университета.

Авторами глав и параграфов являются – Л. В. Сморгунов (введение, гл. 4, 6.1, гл. 11, 13, 14); А. П. Альгин (гл. 15, 18, 20); И. Н. Барыгин (6.3); С. М. Елисеев (гл. 1, 3, 6.2); С. А. Ланцов (7.5); В. П. Милецкий (гл. 5); Д. З. Мутагиров (гл. 8); А. И. Стребков (7.2, гл. 18); А. Ю. Сунгуров (6.4, гл. 9); А. К. Бондарев (гл. 16); Ю. Н. Гузов (7.1); Н. В. Кокшаров (7.3); А. В. Курочкин (гл. 12, 17); В. М. Меркулов (гл. 2); П. М. Шишко (гл. 10); М. Б. Горный (гл. 19).

Часть материала, помещенного в учебник, была опубликована издательством Санкт-Петербургского университета в виде учебного пособия (тираж 200 экз.). Первичную апробацию это пособие прошло при чтении курсов в Санкт-Петербургском государственном университете, Российском государственном педагогическом университете им. А. И. Герцена и Северо-Западной академии государственной службы, и оно получило высокую оценку студентов, обучающихся по специальности и направлению «политология» и «государственное и муниципальное управление». Большую работу по подготовке рукописи учебника выполнила Анна Михайловна Васина, за что авторский коллектив выражает ей искреннюю благодарность.

Данный учебник может использоваться для обучения также по специальностям и направлениям государственного и муниципального управления, социологии, менеджмента, правоведения, международных отношений, связей с общественностью. /c. 7/